政科前沿|吕书鹏：差序政府信任与政治体制支持

【摘　要】在调查数据基础上，实证研究了差序政府信任、反差序政府信任以及两类无差序政府信任是如何影响公民对现有政治体制的支持水平的。研究发现，对现有政治体制支持水平最高的是无差序政府信任(央地皆信)者，其次是差序政府信任者，再次是反差序政府信任者，最后是无差序政府信任(央地皆不信)者。研究认为差序政府信任作为一种策略，有效地阻滞了合法性危机的上移，保护了政治核心部门和政治体制的合法性。

【关键词】政治体制支持；政治信任；政府信任；体制合法性；差序政府信任；

一、理论背景与问题的提出

如果一个人丧失了对政府当局的信心，那么他对于当局所嵌入的政治体制还能保持信任和支持吗?如果能继续保持，那可以持续多久?长期以来，关于对政府的评价和信任与政治体制合法性之间的关系一直是合法性研究的重要领域之一。学者们争论的不是两者是否有显著的相关关系，而是两者之间到底是强相关还是弱相关。有学者认为，从理论上讲民众对于当政者的信心和支持主要来源于对其政治与经济绩效的评价，而这种评价带有很强的工具性(instrumental)色彩，更多地属于特定支持(specific support)，容易随着经济发展周期和政府执政能力的变动而改变；而民众对于政治体制的信心和支持主要源自于对现有体制倡导的基本价值和基本政治制度的认同和支持，这种支持带有很强的情感(affective)色彩，更多地属于普遍支持(diffuse support，也有译文翻译为“弥散支持”)，它是经过漫长社会政治影响积累形成的一种对政体的牢固情感，不易改变。因此虽然不能说完全相互独立，但两者之间的关系是弱相关。譬如在美国，尽管民众可能不相信国家领导人及政府机构，但是他们却始终对民主体制本身充满信心。与之相对的是，另一些学者认为虽然两种支持分属于特定支持和普遍支持，但是对政治体制的信任和支持归根结底是对政府的信心和正面评价长期积累的结果，因而从中长期的角度来看，两者之间是一种强相关关系。而已有的实证分析发现在实行非西式民主的中国，由于无法通过政党轮替在政府权威合法性与政治体制合法性之间建立缓冲，政府信任与政治体制支持之间的相关关系较西方民主国家可能更为明显。

上述“强相关”抑或“弱相关”的争论无疑是十分有益的，但是这些争论忽略了一个重要问题:政府是分层的，而相应的政府信任也是分层的。不考虑分层，将政府信任视为铁板一块去讨论其与体制合法性之间的关系，这种做法本身可能是有问题的。为避开这一误区，本研究拟将政府信任在层次上做出区分，从政府信任结构这一角度，重新审视政府信任与体制合法性之间的关系。即通过问卷数据分析，探讨作为中国人政府信任主要特征的差序政府信任，如何影响人们的政治体制支持水平，以及这种影响背后的政治意涵。

本研究的因变量———政治体制支持(regime support，下文简称为“政制支持”)最早源自伊斯顿(Easton)在其经典著作《政治生活的系统分析》中对政治支持(political support)的区分:普遍支持(diffuse support)和特定支持(specific support)。其中普遍支持主要指向政治体制，而特定支持主要指向政治权威。本研究所关注的政制支持对应的是前者———对政治体制的普遍支持，即指人们认为一个国家所创造和维持的现有政治制度最适合这个社会。从这一角度来说，这里的政制支持可以被看作是政治体制合法性在普通民众心理上的具体投射，使合法性问题可以通过问卷得以测量。而政治体制的合法性问题一直以来都是政治学研究领域的核心问题之一:一方面，政体合法性在宏观上关系到政权和政治秩序的稳定性，在微观上决定了公民广义政治参与中的行为和方式；另一方面，政体合法性不能通过暴力手段简单粗暴地获得，而必须通过某种让人信服的方式“赢得”并维持(可供选择的方式包括:政治绩效、意识形态、个人魅力和法制选举等)。在理论研究层面，学者们从政体合法性的角度对于我国民众政制支持水平的影响因素已经做了一定程度的探讨。譬如:于建嵘指出在压力型体制下，各级政府追求短期利益最大化，而忽视经济发展的社会成本和社会公平，忽视社会基本规则的建设和维护，从而导致了政治合法性的快速流失。赵鼎新则从古代“天命观”和儒法国家传统的角度分析指出，目前中国快速的经济成长所制造的经济绩效是现有政治体制唯一的合法性来源，由于这种政治体制不能提供可替代政府，一旦经济增速放缓或社会矛盾恶化，公民的不满可能将越过政府层面指向政治体制。沈大伟(David Shambaugh)在《中国共产党:收缩与调试》中对于中国现有的政治体制保持乐观，认为通过在政党组织、意识形态以及权力协调机制等方面的调整，现有的“政党—国家”体制可以在很长一段时间维持存在。在实证研究方面，主要发现可以概括为:(1)现有政治体制在民众中享有较高水平的政治支持；(2)影响政制支持的因素包括人口学因素、生活满意度、政治身份、民主价值认同、政治关注、改革诉求、社会稳定偏好、民族主义情感、对政府绩效和腐败程度的评价以及政府信任等。

本研究的自变量———差序政府信任(hierarchical political trust)最早源自于大中华政治研究者发现的一种有趣的政治心理现象。学者们发现在中国大陆，虽然一部分民众对中央和地方政府的信任水平是一致的(同样高或同样低)，但是大多数民众对中央政府的信任水平要高于地方政府，对上级政府的信任水平要高于下级政府。李连江将这种“中央高、地方低”“上级高、下级低”的政府信任结构命名为“差序政府信任”。如果一个人对政府的信任呈现出差序形态，那么这意味着他/她不再将各级政府看成一个整体，而是像光谱一样做了分段化处理。光谱的一端是“开明”的中央政府，而另一端是“蛮横”的基层政府，中间依次排列的是各级地方政府，越接近中央的政府层级越可信，越接近基层的政府层级越不可信。人们普遍认为，开明的中央政府“从群众的利益出发”制定了一系列惠民政策，包括免征农业税、完善针对弱势群体的社会保障、在义务教育上推行“两免一补”等。而地方政府则总是“从自己的利益出发”，通过各种自由裁量权“选择性地执行中央政策”，通过超额税费和权力寻租等方式攫取不正当利益。差序政府信任之所以奇特，主要在于它似乎违背了人们认识事物的规律。人们不相信那些职能较为具体、距离较为接近且自己有一定了解的政府机构，却选择相信那些职能较为抽象、距离较为遥远且自己不太了解的政府。这与西方民众的政府信任结构恰恰相反，以美国为例，人们对基层政府的信任要高于州政府，而对州政府的信任则高于联邦政府。已有的研究证明，差序政府信任不仅存在于民谣中，上访群众中，大学生中，农民中，而且普遍存在于全国样本中；不仅存在于某一个时间点上，而且在相对较长的时间内持续存在。关于差序政府信任的形成原因已有文献分别从政府绩效、政治制度与结构、传统政治文化、政治教育和宣传、政治认知与心理和政治参与经历等方面进行过理论或实证分析。而差序政府信任的影响研究则主要集中在政治参与领域，其中又以非制度化的抗争性政治参与为主。本研究拟通过实证的方式探讨差序政府信任在另一个向度上的影响，具体地说即政府信任结构的四种形式———差序政府信任、反差序政府信任、无差序信任(央地皆信)和无差序信任(央地皆不信)分别是如何影响公民的政制支持水平的。

二、变量测量与研究设计

本研究采用的数据来自2011年亚洲民主动态调查(Asian Barometer Survey)的中国部分，调查数据采集时间为2011年7月1日到10月1日，抽样范围包括25个省(自治区，直辖市)，抽样总体覆盖全国94.87%的人口。家庭抽样方法为基于行政区划的分层抽样，而家庭内的个体抽样法为基于Kish表的随机抽样，具体的问卷调研方法为面对面问卷访谈法。调查共采集到3473个有效样本个体，其构成情况如表1所示。

(一)因变量测量

在因变量上，有学者采取以下6种表述测量公民对现有政体的普遍支持:(1)我很自豪生活在我国现行的政治制度之下；(2)我有义务支持我国现行的政治制度；(3)我拥护我国现行的政治制度；(4)我认为公民的基本权利得到了保障；(5)我相信我国的司法机关能够公正司法；(6)我的观点与党和政府所倡导的价值观相一致。随后将6种表述的得分相加总，得出受访者对政体的普遍支持指数。上述测量方法在陈捷等的研究中得到了延续，只是在变量数量和内容上做了一定调整。客观地说，这种测量方法较为完整地体现了被试对现有体制的价值和规范的感受，也包括了其对当局的评价。但是其缺点在于:(1)涉及变量较为庞杂，且问题不够集中。譬如在不涉及立法和行政方面的情况下，却单独放入一个对司法机关的评价未免显得突兀；(2)省略了因子分析赋权过程，将若干种表述得分直接相加测算，这种方法本身可能造成较大误差。

钟杨等认识到了上述问题，他们在对上海、深圳、武汉、重庆和西安五市居民进行问卷调查时，采用以下三种表述分别测量居民的政制支持水平:(1)我们国家面临严峻的问题，因此必须对现有政治体系做彻底的改变；(2)我们国家确实存在一定的问题，因此我们需要采取渐进性的改革措施来提升现有的政治体系；(3)我们国家总体上很好，因此需要保持现状，这样破坏性的力量才不会伤害现有政治体系。三种说法分别对应三种政制支持水平，第一种最低，第三种最高，第二种介于两者之间。虽然这种提问方式在一定程度上避免了前述以多种变量相加测量政制支持水平造成的问题，但是却犯了抛开合法性单纯谈政制支持的错误。结果是虽然在其回归模型中放入了许多理论上的重要解释变量，但是模型的解释力却并不强(调整后的R只有8.0%)。

本研究在参考上述研究测量方法基础上，充分考虑亚洲民主动态调查的问项实际，采用以下变量测量居民的政制支持:F7———从长远看，我们的政治制度能够解决我国面对的主要问题；F8———整体来说，我以我们国家的政治制度为荣；F9———即使我们的政治制度有这样或者那样的问题，人们也应该支持它；F10———跟其他国家的政治制度相较而言，我宁愿在我们本国的政治制度下过生活。其描述分析如表2所示。

从表2中可以看到，无论是从效用、认可还是国际比较的角度来看，我国民众的政制支持均处在较高的水平。有七成到八成的民众对上述四项表述表示“同意”或“非常同意”，表示“不同意”的仅有一成，而非常不同意者均未超过1%。对上述四项表述的因子分析结果如表3所示。

表3信息显示:(1)上述四项表述具有高度的一致性，按照特征值大于1的筛选标准，仅能提取一个公因子；(2)Kaiser-Meyer-Olkin值接近0.8，并且通过了Bartlett球形度检验，说明四变量很适合因子分析；(3)特征值达到了2.491/4.000，解释变异也达到了较高的百分比，说明提取因子有很强的解释力；(4)对应的信度检验Cronbach′s Alpha值接近0.8，说明因子分析有较高的信度水平。根据上述因子分析的变量负载，本研究的因变量政制支持水平指数=F7×0.800+F8×0.834+F9×0.712+F10×0.8 05。

(二)自变量测量

在自变量测量上，有研究者以“公民对中央和地方政府的信任差”来度量政府信任结构的差序性，但这种做法容易导致占比较少的反差序政府信任对因变量的影响被占比较多的差序政府信任淹没。为了避免这一情况，这里将政府信任的差序性结构拆分为四组虚拟变量:是否为差序政府信任；是否为反差序政府信任；是否为无差序政府信任(央地皆信)；是否为无差序政府信任(央地皆不信)。其描述分析如表4所示。

从表4中可以清晰地看出，持差序政府信任的受访者占抽取样本的多数，达到了53.8%；反差序政府信任者占比很少，仅2.8%；而持有无差序政府信任者为36.5%，其中对中央和地方政府均信任的占34.9%，而对中央和地方政府均不信任的占1.6%。这一结果在一定程度上与已有文献中对于政府信任结构的观察可以相互印证。

(三)研究假设

李连江指出，差序政府信任是中央和广义上级政府的重要政治资产。对于执政者而言，最优信任形式是全面高度信任，次优信任形式是差序政府信任，再次优信任形式是全面不信任，最差形式是反差序政府信任。在考察政府信任结构与政制支持水平之间的关系时，情况可能略有不同。首先，无差序政府信任中“央地皆信”的民众作为“顺民”，对于现有体制的支持水平应该是最高的。一方面如果他们的回答是真实的，那么说明他们对中央和地方政府的绩效十分满意，且对其执政和行政能力很有信心；另一方面，如果他们因惧怕当局而违心地选择了“信任”中央和地方政府，那么在政治体制这一更为敏感的问题上就更加不会选择不支持。其次，如果将这种“央地皆信”的民众作为参照系，相比之下差序政府信任者对现有政体的支持水平要稍低一些，但是两者不会有太大的差异。因为差序信任者虽然不相信身边的地方政府，但是这种不相信可能主要源于日常生活中接收到的负面政治信息和生活体验，这些信息和体验更多影响那些主要指向政治权威的“特定支持”而对于指向政治体制的“普遍支持”影响很小。再次，排在差序政府信任者之后的应该是反差序政府信任者，虽然他们对中央政府不抱有信心，但是至少对地方政府的公共服务和行政执法是满意的，因而对现有体制即使有怨言也仍然会保有一定程度的支持。排在最后的应该是无差序政府信任中“央地皆不信”者，对中央和地方政府皆不抱有信心的他们，在政治心理上要么倾向于政治冷漠要么倾向于反政治体制，因而对政治体制的支持度应该是最低的。据此，本文提出研究假设:在政制支持水平上，最高的应该是无差序政府信任(央地皆信)者，其次是差序政府信任者，再次是反差序政府信任者，最后是无差序政府信任(央地皆不信)者。

三、研究发现

在完成了变量准备和研究假设后，接下来考察自变量和因变量之间是否存在显著的相关关系，以及这种相关关系的符号和强度。这里以政制支持指数作为因变量，分别构建两个OLS回归模型，结果如表5所示。其中模型1仅仅放入了自变量政府信任结构的四种情况，而模型2加入了常用的人口学因素作为控制变量。从统计标准上看，模型中最大VIF值小于4，最大Condition Index值远小于30，说明两个模型不存在多重共线问题。Durbin-Watson值在2.0左右，说明回归模型的残差项不存在显著的自相关，即个案独立性较好。在仅放入了政府信任的差序性变量和几项人口学因素控制变量的情况下，回归模型中调整后的R已经达9.0%，说明模型在因变量拟合和自变量选择上是比较合适的。

(一)控制变量对因变量的影响

在模型2中，受访者的户口、性别、年龄、受教育程度、民族、收入、社会地位、政治面貌和宗教信仰被作为控制变量放入回归模型。可以从结果中看到:(1)非农业户口者较之于农业户口者更倾向于不支持现有体制，表现在非农业户口者的政制支持指数要比农业户口者低-0.164；(2)年长者要比年轻人更倾向于支持现有体制，表现在受访者年龄每增加一岁，其政制支持指数就增加0.012；(3)教育程度对政制支持水平有负面影响，教育程度每提升一个水平，政制支持指数就下降0.053；(4)少数民族比汉族的政制支持指数高0.144；(5)社会地位与政制支持水平呈正比，表现在社会地位每提高一个层次，政制支持指数提升0.055；(6)共产党员的政制支持指数比非共产党员高0.208；(7)有宗教信仰者比无宗教信仰者的政制支持指数低0.185。

(二)解释变量对因变量的影响

表5中，差序政府信任、反差序政府信任和两类无差序政府信任被处理成四组虚拟变量分别放入两个回归模型，其中无差序政府信任(央地皆信)是参照组。在不加入控制变量的模型1中:(1)对于现有体制最为支持的是无差序政府信任(央地皆信)者，其政制支持指数为9.52；(2)其次为差序政府信任者，其政制支持指数较无差序政府信任(央地皆信)者稍微下降0.235，变为9.287；(3)再次是反差序政府信任者，其政制支持指数较无差序政府信任(央地皆信)者减少0.441，变为9.081；(4)最低的是无差序政府信任(央地皆不信)者，其政制支持指数较无差序政府信任(央地皆信)者大幅减少1.432，变为8.090，考虑到政制支持指数的标准差仅有1.189，可以说这是一个很大的降幅。而模型2显示，上述变化在加入控制变量之后仍然是存在的，只是变化幅度略微收窄。据此可以说本文的研究假设得到了证实:在政制支持上，无差序政府信任(央地皆信)者对于现有政治体制最为忠诚；其次是差序政府信任者，其政制支持水平相对前者而言稍有下降；再次是反差序政府信任者；体制支持水平最低的是无差序政府信任(央地皆不信)者。

四、讨论

有学者指出差序政府信任是实行以领袖崇拜为特点的威权统治的政治心理基础。这一论断可以被细化为两点:一是人们之所以对现行的自上而下的赋权线表示认可，之所以在一定程度上容忍地方政府，特别是基层干部的胡作非为，主要是因为他们对其任命者———中央政府有着较高的信任水平，且这种信任水平要显著高于对地方政府本身的信任。二是作为一种应对政治信任危机的策略而言，差序政府信任可以有效地将合法性危机阻滞在政治系统外围，从而保护了系统中核心权威的合法性。通过宣扬自己制定的惠民政策和整肃基层吏治的成功，中央政府有效地将人们的不满和不信任隔离在地方政府(特别是基层政府)，维护了自身在民众心目中的形象。而本文的实证结果似乎意味着，上述差序政府信任对于政治系统核心部门的保护只是阶段性目标而已，它最终保护的其实是现有政治体制的合法性。具体表现在，占受访者大多数的差序政府信任者与政制支持水平最高的无差序政府信任(央地皆信)者相比，在政制支持指数上仅相差0.235，在控制了人口学因素之后，差距进一步缩小到0.177。

从这一点上来看，与西方国家通过政党选举在政府合法性与政体合法性之间建立起缓冲区不同，中国的选择是将缓冲区前置到地方政府层面。在多数情况下，普通民众要完成从“顺民”到“反叛者”的转变，其对政府的不满必须从基层政府一层一层地向上“爬升”，这需要一个十分漫长的过程。而且有趣的是，当这种不满越过省政府时，仍然不会轻易地指向中央政府。正如李连江所观察到的，老百姓可能会通过不断重新定义(这里意指缩小)“中央”的范畴继续维持对“中央”政府的高度信任。况且在必要的情况下，中央政府可能通过“丢车保帅”(牺牲地方政府的合法性)的方式维护自身和整个政治体制的合法性。也就是说，作为策略的差序政府信任的逻辑是将不满与不信任压在基层政府，不给其指向高层政府(尤其是中央政府)的机会，更遑论越过高层政府指向政治体制。当然差序政府信任这种通过延长合法性危机传导路径，迟滞传导速度的策略并非没有缺陷，其在应对诸如地方层面的合法性危机(譬如地方范围的群体性骚乱)时可能会显得游刃有余，但是当宏观经济出现严重下滑，社会矛盾在全国范围内普遍激化时，民众的不满将不可避免地指向现有的政治体制。因为在传统文化中，全国范围内的经济繁荣和社会稳定意味着整个政治系统的“天命”，从历次农民起义和王朝更迭来的经验来看，一旦“天命”丧失民众就自然而然地获得了揭竿而起的权利。差序政府信任的另一个软肋来自于其自身的不稳定性，表现在其可能受到经济发展、信息传播、外来文化的影响而发生变化。虽然就目前的调查结果来看，差序政府信任和无差序政府信任(央地皆信)者在受访者中占绝大多数，在这种情况下，差序政府信任可以很好地履行保护政治体制合法性的功能。但是最近有研究从区域间政府信任的变化推断，政府信任的差序性可能随着时间的推移正在逐步弱化，民众的政府信任可能将要或正在经历一个“中央高、地方高”———“中央高、地方低”———“中央低、地方更低”的过程，而这种推测在2002—2011年的全国性调查数据中也得到了一定程度的验证。

【注：限于公众号的篇幅限制，省略了参考文献和注释，但不影响读者理解原文】

原载于：《西安交通大学学报(社会科学版)》2017年第6期，113-120页

本文作者：吕书鹏，西安交通大学公共政策与管理学院讲师

本期编辑：靳佑鼎